所谓“羁縻”，意思是马络头和牛鼻绳。封建专制王朝对“化外”之地的治理，一方面要“羁”，用军事手段和政治压力加以控制；另一方面用“縻”，以经济和物质的利益给予抚慰，就像骑马骑驴牵牛耕地一样。
统治者是通过设立土官土吏实现“羁縻”的。《明史·土司列传》说，“西南诸蛮……盘踞数千里，种类殊别。……秦开五尺道，置吏，沿及汉武，置都尉县属，仍令自保，此即土官土吏之所始欤。”
剔除史书中的侮辱性词语，羁縻政策和土官土吏的措施，实际的意义则是封建王朝乃通过笼络酋长、族长，给他们以爵位官职，不问其内务，由他们来治理地方，“世领其地，世长其民”，在经济上让原有的生产方式维持下去，从而实现对少数民族的统治。
比如大明的努尔干都司，现在分别建成了双城管委会、兴安管委会、以及特林管委会三个省级行征单位，同时建立了十五座执行委员会（府）以及一百零八个工作委员会（县），不过却没有设立土司制度，也没有设立羁縻州府。
因为程世杰哪怕在没有开展改土归流之前，就感觉这种制度不靠谱，因为只有真正改土归流，才能让这些羁縻州府真正归心。
随着宁海军攻陷沈阳，皇太极率领建奴贵族和建奴逃跑，对于努尔干都司而言，已经摇摇招手了，安东大都督李小东最重要的工作并不是打仗，而是建立远东三省，一路修建驿站、修筑道路，划定区域版图，编户齐民。
卢象升这一次的北伐，其实也差不多，自从抵达三神山后，他们真正发现千人规模以上的战斗极为罕见，最大一次战斗，则是对付一支莫约三千余人的蒙古部落，当然这场仗与程世杰南下江南几乎差不多，大军仅仅发射几枚炮弹，对方直接投降。
当第一道晨光从天际射落的时候，明军拿出被雨水泡得一点味道都没有了的战饭狼吞虎咽的吃着，明军都在抓紧时间吃东西，恢复体力准备，迎接更加残酷的战斗。这场战斗主角已经不是建奴，而是漠北的天气，恶劣的天气，没那么容易放过大明军队的。
卢象升视察临时大营，看到的是混着雨水四处流淌，都积起近一尺深了，这一次北伐，明军虽然没有遇到大股清军，也没有出现大规模的战斗的伤亡，可是非战斗伤亡是极其惨重的。
大量北伐明军士兵在这场暴雨中失去了生命，谁能想到沙漠里会洪水？炸营的时候，北伐明军只是挑选了一个低洼的沙漠谷地，因为可以阻挡阳光的直射，结果，一夜不期而遇的暴雨，让明军死伤上千人，尸体被收敛起来用雨衣裹着，排成一排排，伤员更是满地都是，军医官和女医护兵忙得脚跟打后脑勺，死活忙不过来。
这些伤兵有很多都是被蚊虫和蝎子等虫子叮咬的，如果不及时有效的治疗，将会在接下来几天之内死去，能活下来的只有一半不到。这不算什么，据各级军官反映，有很多士兵被水活活呛死，漠北环境残酷，由此可见一斑。
第三旅旅长兼安北军团参谋长高宗盛一脸哭笑道：“卢大都督，我们的麻烦大了，这场暴雨粮食大都被雨水淋湿，受暴雨的影响，前进速度恐怕快不了！”
“不用快，就这样慢慢走！”
雷时声着急的道：“那万一建奴跑了呢？我们距离他们的新都还有不到四百里，不如末将……”
卢象升道：“我们这一次北伐，打仗倒是其次，重要的是，完成监国摄政王的命令，知道这是什么地方吗？”
雷时声摇摇头：“不知道！”
“我知道！”
高宗盛道：“这里是瀚海，是汉朝苏武牧羊的地方！”
雷时声叹了口气道：“因为暴雨的影响，我们的粮食补给出现了问题，这该怎么解决？”
“很简单，以战养战！”
卢象升接着道：“这里，我们必须拿下来！更加艰苦的征途，还在前面，大家都去准备吧！”
在高宗盛离开后，雷时声语重心长的道：“卢大人，末将劝你见好就收的，如今我们剿灭了数万建奴和蒙古，这份功劳已经够你，够你的子孙吃好几辈子了，太过贪心对你没好处。”
“你把功高盖主？”
“这不得不防！”
“但是现在……我只能说，你们小看了监国摄政王！！”
“他以前不是皇帝，现在虽然还不是皇帝，可问题是，他迟早是要做皇帝的，皇帝几乎都是一个样！”
“监国摄政王说过，这个世界上没有功高盖主之臣，只有无能之君！”
“你相信他这句话吗？”
“我相信！”
卢象升道：“一个把百姓放在心中的皇帝，再坏能坏到哪里去？监国摄政王可不像其他皇帝，把百姓只放在嘴上，只是拿来说说，他是真真正正切切实实把百姓放在天下之重，他曾说，自从宋太祖与士大夫共天下这个约法，到此该终结了！”
雷时声并不反对程世杰将来做皇帝，因为与卢象升相比，程世杰的本事更大，为了养活天雄军几万人马，卢象升的头发白了一半，而程世杰养活几十万军队，甚至还游刃有余，他治下的百姓，太幸福了。
“这个天下是天下人的天下，而不是一姓一家的天下，也不是与士大夫共天下，而是与百姓共天下！”
卢象升指着前方道：“把你吃奶的劲都拿出来，趁着我们还强大，把天下底下的好地盘全部占了！”
“放心吧，一定会的！”
雷时声说到这里，他露出几分不解：“据俘虏说，这附近天气苦寒，食之无味，弃之可惜啊！”
“瀚海（贝加尔湖）周围是一块平坦而辽阔的大平原，有很多河流，降雨充沛，土地肥沃，宜农宜牧，简直如同天堂一般！”
卢象升道：“更何况，这是一座天然的大水库，只要将来引水直接北直隶，我们北直隶将会变得像南直隶一样，成为鱼米之乡，对这等宝地视而不见，我们有何面目去面对汉家子民呀！”
“我豁出这条命不要，也一定拿下瀚海，并且守住瀚海！”(本章完)